Parere Commissione Consultiva CNF su avvocati “stabiliti”

A tutti gli iscritti
all’Albo degli Avvocati
ed al Registro dei Praticanti

Si trasmette, qui di seguito, il parere n. 17/2009, adottato dalla Commissione Consultiva del CNF nella riunione del 25 u.s. in punto mancato riconoscimento degli avvocati c.d. “stabiliti” nel nostro Paese.

Ho altresì ritenuto di riportare un paio di commenti, tratti rispettivamente da Il Sole 24 ore e da Italia Oggi di ieri.

Il tema trattato interessa, in particolar modo, per evidenti ragioni, ai Praticanti avvocati.

Cordiali saluti.

Il Consigliere Segretario
(Avv. Paolo Russo)

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ESTRATTO DAL VERBALE DELLA COMMISSIONE CONSULTIVA
DEL 25 GIUGNO 2009

Quesiti nn. 122 e 133 dei COA di Vicenza e Piacenza, rel. cons. Bianchi

Con riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee nella causa C-311/06 (Cavallera), il Consiglio vicentino chiede di conoscere:
quali siano i criteri da adottare per l’iscrizione degli avvocati stabiliti all’apposita sezione speciale dell’albo;
se possano essere ivi iscritti cittadini italiani, con laurea in giurisprudenza italiana omologata da altro Stato membro ed iscritti ad albi degli avvocati di tali Stati, qualora non sia previsto per l’iscrizione un percorso formativo successivo al corso di laurea;
se coloro che siano stati iscritti, quali stabiliti ovvero integrati, dopo aver seguito l’iter sopra indicato possano o debbano essere cancellati, previa convocazione, ai sensi dell’art. 16 del R.d.l. 27 novembre 1933 n.1578.
Il Consiglio piacentino, con riferimento alla medesima sentenza, chiede di conoscere:
d) se si debba procedere alla concreta verificazione di un ‘elemento transnazionale’, particolarmente nel caso in cui il percorso prescelto per l’iscrizione quale avvocato integrato consista nel sostenimento della prova attitudinale di cui all’art. 23 del d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206.

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“1. I quesiti sottoposti a questa Commissione relativi alle ricadute della più recente giurisprudenza comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli professionali tra diversi Stati membri dell’U.E. posseggono grande rilevanza ed attualità.
Ferma restando, dunque, la necessità che i pronunciamenti della Commissione consultiva non operino valutazioni tali da interferire con la funzione giurisdizionale, svolta dal plenum del Consiglio, si ritiene opportuno supportare l’attività dei Consigli dell’Ordine tramite una sintetica ricognizione del dato normativo e giurisprudenziale attuale in materia, sicché i Consigli stessi possano trarne beneficio nel gestire – nella piena autonomia che loro compete – la funzione caratteristica e qualificante della tenuta degli albi forensi.
A ciò si aggiunge la circostanza che, come si dirà, l’attività di iscrizione negli albi di soggetti in possesso di titoli di abilitazione professionale acquisiti in altri Paesi, presuppone lo svolgimento di una valutazione specifica per ciascun caso, sicché vi è modo di ritenere che l’enunciazione di alcune indicazioni di contegno non sia in effetti in grado di pregiudicare le decisione di alcuna delle concrete fattispecie che nel prossimo futuro si potranno porre all’attenzione dei Consigli forensi.

2. Ciò premesso, va rammentato che attualmente il riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero in ambito comunitario, è regolato dalla direttiva 2005/36/CE, recepita a mezzo del d.lgs. 6 novembre 2007, n. 206. Prima di tale data vigeva la normativa di cui alla direttiva 89/48/CEE, attuata in Italia con il d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 115, oggi abrogato.
Le modalità del riconoscimento non hanno tuttavia subito, per quanto qui d’interesse, sostanziali modifiche, sicché può ritenersi che i principî enunciati dal giudice comunitario a proposito della direttiva 89/48, applicabile ai fatti di causa, possano ritenersi vincolanti anche per l’esame di fattispecie concrete che ricadano sotto l’applicazione della successiva direttiva 2005/36.
In tale contesto è prevista espressamente la possibilità di prescrivere all’interessato il sostenimento di una prova attitudinale, onde verificare e dunque garantire che egli sia in grado di svolgere la professione nell’ambito dell’ordinamento del Paese di stabilimento. Tale facoltà è ribadita, con particolare riguardo alle professioni che richiedono approfondite conoscenze giuridiche, dall’art. 14, comma terzo, della direttiva 2005/36 (e recepita nell’art. 23 del d.lgs. 206/2007).
Dalla prova attitudinale possono essere dispensati coloro che dimostrino l’avvenuto esercizio, effettivo e regolare, della professione forense con il titolo di origine, a seguito di iscrizione nella già ricordata sezione speciale dell’albo.
Nel merito va ricordato che coloro che siano in possesso di un titolo di abilitazione professionale conseguito in altro Paese comunitario possono svolgere attività professionale in Italia a titolo permanente con il titolo professionale d’origine, tramite l’iscrizione nella sezione speciale annessa all’albo dedicata agli “avvocati stabiliti”, come previsto dall’art. 6 del d. lgs. 2 febbraio 2001, n. 96.
Vi è, poi, la possibilità di ottenere l’iscrizione con il titolo professionale nazionale (nel caso di specie quello di “avvocato”), fruendo della procedura di “integrazione” prevista dagli artt. 12 e segg. del citato d.lgs. 96/2001.
Entrambi i percorsi per giungere al conseguimento del titolo italiano di “avvocato” (stabilimento per tre anni e successiva integrazione, oppure procedura di riconoscimento del titolo) presuppongono il possesso di un titolo straniero che validamente rappresenti il possesso di una qualificazione professionale di livello equiparato a quella nazionale.

3. Quanto si è finora sommariamente riepilogato rappresenta il contesto nel quale si colloca la più recente giurisprudenza comunitaria, ed in particolare la sentenza 29 gennaio 2009, nella causa C-311/06, Cavallera.
Il caso esaminato dalla Corte riguardava la professione di ingegnere, ma l’affinità delle circostanze dedotte in giudizio impongono di darvi considerazione anche per quanto riguarda la professione forense. È appena il caso di ricordare che, inoltre, trattandosi di una pronuncia a carattere interpretativo pregiudiziale, essa ha efficacia vincolante erga omnes quanto alla corretta lettura delle norme comunitarie ed allo spiegarsi dei relativi effetti rispetto alla legislazione nazionale.
Nel caso esaminato dalla Corte un laureato in ingegneria (laurea triennale) in Italia, una volta chiesto il riconoscimento del titolo di studio in Spagna, otteneva altresì l’iscrizione al locale collegio degli ingegneri, con effetto abilitante alla professione. Pochi mesi dopo lo stesso chiedeva al Ministero della Giustizia italiano il riconoscimento del titolo professionale spagnolo, ottenendo così la possibilità di iscriversi ed esercitare la professione senza mai aver sostenuto l’esame di Stato previsto in Italia.
A seguito di un ricorso amministrativo contro il provvedimento di riconoscimento da parte del Consiglio nazionale degli ingegneri e della previa rimessione della questione in via pregiudiziale da parte del Consiglio di Stato, la Corte di Giustizia è stata chiamata a pronunciarsi circa la possibilità che un cittadino italiano possa valersi delle procedure di riconoscimento dei titoli professionali anche senza che egli abbia acquisito all’estero alcuna formazione aggiuntiva né vi sia stato esercizio professionale concreto.
Nelle sue conclusioni del 28 febbraio 2008, l’avvocato generale Poiares Maduro richiamato il consolidato principio della giurisprudenza secondo il quale “le possibilità offerte dal Trattato CEE non possono avere l’effetto di consentire alle persone che ne fruiscono di sottrarsi abusivamente all’applicazione delle normative nazionali e di vietare agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per evitare tali abusi”, ha proposto alla Corte di pronunciarsi nel senso della possibilità di negare il riconoscimento del titolo a fronte del descritto contegno, atteso che il duplice riconoscimento in uscita e poi in entrata dall’estero rappresenta una “costruzione di puro artificio”, che contrasta con il principio comunitario in base al quale «gli interessati non possono avvalersi fraudolentemente o abusivamente del diritto comunitario». Le stesse conclusioni ricordano anche che la direttiva in materia di riconoscimento dei titoli professionali si basa su un meccanismo fiduciario, che non può portare all’elusione delle garanzie di preparazione e competenza che ciascuno Stato membro vuole apprestare alle attività professionali più rilevanti.
Nella sentenza del 29 gennaio 2009 la Corte ha deliberato in senso conforme a quello poc’anzi ricordato, dichiarando che non è invocabile il diritto al riconoscimento dei diplomi di cui alla direttiva 89/48/CEE (oggi 2005/36) quando l’interessato non ha sostenuto nello Stato di rilascio del titolo alcun esame né ha acquisito alcuna esperienza professionale.

4. L’esito interpretativo della sentenza in parola va, dunque, nel senso di escludere la possibilità di iscrivere negli albi professionali soggetti i quali, nel corso di una duplice procedura di riconoscimento di titoli di studio e titoli professionali, non abbiano in realtà aumentato la propria formazione accademica né abbiano acquisito esperienza nello svolgimento di attività professionale all’estero.
Pertanto l’esame di casi di questo tipo andrà condotto considerando in concreto l’aumento del livello formativo o professionale dell’interessato: ove sia constatata la mancanza di qualsiasi sostanziale incremento di tale patrimonio nel corso delle diverse procedure di riconoscimento, si potrà ritenere che l’utilizzo delle garanzie del diritto comunitario ha avuto l’unico scopo di eludere il tirocinio formativo nazionale e l’esame di Stato, il quale ultimo – tra l’altro – riveste particolare importanza, rappresentando una garanzia costituzionalmente prevista per l’accesso alle attività professionali.
La Corte di Giustizia, nella sentenza richiamata, ha sottolineato che la domanda di riconoscimento di un titolo professionale, al quale però non corrisponda alcuna effettiva esperienza concreta da riconoscersi, mina il diritto degli Stati a prevedere forme di particolare qualificazione per l’accesso alle attività professionali (cfr. il quinto “considerando” della direttiva 89/48 e più ampiamente l’undicesimo “considerando” della direttiva 2005/36) , e quindi dà luogo ad un abuso del diritto.

5. Da quanto esposto emerge con chiarezza la necessità che il Consiglio dell’Ordine forense esamini nel dettaglio le domande di iscrizione nella sezione speciale dell’albo dedicata agli avvocati stabiliti.
Per accedere ad essa, infatti, secondo la giurisprudenza appena richiamata, è necessario possedere una qualificazione professionale che sia effettiva e non solo formale.
È chiaro, tuttavia, che non esiste nelle norme di diritto positivo una specifica procedura per verificare che le domande di riconoscimento non invochino il diritto comunitario «fraudolentemente o abusivamente»; è viceversa necessario procedere ad un giudizio analitico caso per caso, verificando dalla documentazione prodotta quale sia la consistenza del percorso formativo e professionale dell’interessato.
Colui che, come nel caso di cui alla sentenza C-311/06, intenda spendere il titolo straniero dopo una procedura di trasferimento all’estero solo “burocratica” e senza documentare alcun periodo di esercizio professionale, potrà a buon diritto indurre ad un rigetto della domanda.
Viceversa, non potranno essere penalizzati i professionisti, anche se in possesso di cittadinanza italiana o di una formazione accademica in Italia, i quali dimostrino l’effettivo svolgimento di esperienza professionale all’estero (come è avvenuto nel caso di cui alla sentenza del CNF 20 dicembre 2008, n. 175).
Si dovrà, in ultima analisi, procedere attraverso una specifica considerazione i di elementi eventualmente sintomatici dell’abuso di diritto, particolarmente attenta nel caso in cui, successivamente all’iscrizione del professionista quale “stabilito”, l’integrazione avvenga attraverso la verifica affidata alla prova attitudinale.

6. Quanto alla possibilità di pervenire alla cancellazione di soggetti che già abbiano ottenuto l’iscrizione negli albi, su di essa l’opinione della Commissione è tendenzialmente negativa.
Infatti la rimozione di un provvedimento d’iscrizione in via di autotutela presuppone la dimostrazione non solo dell’effettivo errore in cui sia incorso il Consiglio nel deliberare detta iscrizione, ma anche -e soprattutto- l’accertamento di un interesse pubblico alla eliminazione della permanenza del soggetto negli albi. E’ evidente la difficoltà di aggredire posizioni di diritto ormai acquisito, col coinvolgimento dell’affidamento di terzi estranei, mediante l’assolvimento del descritto onere probatorio e si sottolineano i connessi profili di responsabilità anche patrimoniale. Si ritiene pertanto di escludere, in linea generale, una “revisione” degli albi con la cancellazione di coloro che vi siano stati ammessi sulla base di titoli professionali stranieri non più reputati congrui.

7. Diverso è, invece, il caso delle fattispecie successive alla sentenza della Corte di Giustizia in questione. In tali casi l’efficacia vincolante della giurisprudenza comunitaria potrà condurre a rifiutare l’iscrizione nell’albo qualora sia accertato il carattere artificioso del percorso che ha portato l’istante alla relativa richiesta.”
Parere 25 giugno 2009, n. 17

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Barriere ai legali abilitati oltreconfine
Data Pubblicazione 7/7/2009
Articolo tratto da: Il Sole 24 Ore
Professioni. Consiglio nazionale forense severo sul turismo da Albo
Ci saranno pure siti (uno per tutti www.avvocatoinspagna.com) che promettono ai neolaureati di diventare avvocati senza dovere sostenere l’esame di abilitazione. Basta acquisire il titolo all’estero, magari in Paesi (in testa la Spagna, appunto, dove però la normativa cambierà a partire dal 2011) dove le procedure di accesso alla professione legale sono meno severe delle nostre, e poi chiederne il riconoscimento in Italia. Adesso però dalla commissione pareri del Cnf arriva un richiamo a tutti gli Ordini forensi: stop alle iscrizioni in automatico. Serve, invece, una verifica seria e dettagliata del percorso formativo svolto dall’interessato. La qualificazione professionale dovrà cioè essere effettiva e non solo formale. La commissione riconosce che non esistono norme in grado di indicare una procedura specifica per accertare che le domande di riconoscimento non invochino il diritto comunitario in maniera fraudolenta o abusiva: «è viceversa necessario procedere a un giudizio analitico, caso per caso, verificando dalla documentazione prodotta quale sia la consistenza del percorso formativo e professionale dell’interessato». L’indicazione è stata sollecitata dai quesiti posti dai Consigli dell’ordine di Vicenza e Piacenza che avevano chiesto un parere in merito agli effetti sull’iscrizione in Italia di chi ha ottenuto l’abilitazione all’esercizio della professione legale all’estero dopo la sentenza della Corte di giustizia europea nella causa C-311/06 (che ha riguardato la professione di ingegnere).L’interpretazione della pronuncia data dalla commissione del Cnf va nella direzione di escludere la possibilità di iscrivere negli albi professionali soggetti che, nel corso di una duplice procedura di riconoscimento d titoli di studio e di titoli professionali, non hanno in realtà aumentato la propria formazione accademica e neppure acquisito esperienza professionale nell’attività svolta all’estero. In questi casi, è la conclusione della Corte nella lettura della commissione pareri del Consiglio nazionale forense, l’utilizzo delle garanzie offerte dal diritto comunitario, indirizzate a rimuovere gli ostacoli alla circolazione delle competenze professionali, ha avuto come unico scopo quello di eludere il tirocinio formativo nazionale e l’esame di Stato, «il quale ultimo, tra l’altro, riveste particolare importanza; rappresentando una garanzia costituzionalmente prevista per l’accesso alle attività professionali». Semaforo rosso, invece, sempre secondo la commissione, per la cancellazione di chi ha già ottenuto l’iscrizione con incertezze sul possesso dell’adeguata preparazione. Per arrivare alla cancellazione, infatti, serve non solo la dimostrazione dell’errore di cui si è reso responsabile il Consiglio nella delibera, ma anche la prova di un evidente interesse pubblico all’eliminazione della permanenza del soggetto interessato nell’Albo. «E’ evidente— conclude sul punto la commissione – la difficoltà di aggredire posizioni di diritto ormai acquisito con il coinvolgimento di terzi estranei (i clienti del “falso”avvocato, ndr)». Giovanni Negri

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Stretta sul nuovo turismo forense
Data Pubblicazione 7/7/2009
Articolo tratto da: Italia Oggi
Parere della commissione consultiva del Cnf sugli avvocati stabiliti che chiedono l’iscrizione all’albo
Valutazioni accurate per chi ha conseguito l’abilitazione all’estero
Stretta sulle iscrizioni all’albo degli avvocati per chi ha conseguito l’abilitazione all’estero. I Consigli dell’ordine dovranno esaminare nel dettaglio le domande di iscrizione nella sezione speciale dell’albo dedicata agli «avvocati stabiliti», verificando quale sia la consistenza del percorso formativo professionale del richiedente. Se cioè, al titolo abilitativo acquisito all’estero, abbia sommato un periodo di esercizio professionale oppure no. Questo per accertare che la procedura di trasferimento da un paese all’altro non sia solo «burocratica», per approfittare delle disponibilità offerte dal diritto comunitario. È questa l’indicazione fornita ai Consigli dell’ordine forense dalla commissione consultiva del Cnf, con il parere 17/2009. Il tutto prende spunto dall’aumento di domande di iscrizione da parte di coloro che hanno conseguito l’abilitazione all’estero, a seguito della nascita di società specializzate che ultimamente hanno acceso i riflettori sulla possibilità di diventare avvocato percorrendo la strada di un paese europeo, Spagna in testa.
L’allarme. A chiedere un parere specifico alla commissione consultiva del Cnf (competente a rispondere ai quesiti dei Consigli dell’ordine locali) sono stati per primi i Consigli dell’ordine di Vicenza e di Piacenza in merito agli effetti circa la iscrizione in Italia all’albo forense da parte di avvocati che abbiano acquisito il titolo di abilitazione in uno dei paesi dell’Unione europea.
Spiega il parere, rifacendosi alle motivazioni della sentenza della Corte di giustizia C- 311/06 (cosiddetta Cavallera), del 29 gennaio scorso, che «non è invocabile il diritto al riconoscimento dei diplomi di cui alla direttiva 89/48/Cee (oggi 2005/36), quando l’interessato non ha sostenuto nello stato di rilascio del titolo alcun esame né ha acquisito alcuna esperienza professionale». In sostanza, la domanda di riconoscimento di un titolo professionale, al quale però non corrisponda alcuna effettiva esperienza concreta da riconoscersi, dà luogo ad un «abuso del diritto», riprendendo in questo passaggio le conclusioni dell’avvocato generale che aveva sottolineato come il duplice riconoscimento in uscita e poi in entrata dall’estero del titolo rappresenta una costruzione di puro artificio che contrasta con il principio comunitario in base al quale «gli interessati non possono avvalersi fraudolentemente o abusivamente del diritto comunitario».
Il parere della commissione Cnf. La commissione pareri del Cnf ha ritenuto che la sentenza Cavallera potesse dare indicazioni utili anche per quanto riguarda la professione forense. E ha suggerito ai Consigli dell’ordine di esaminare nel dettaglio le domande di iscrizione (valida per tre anni) nella sezione speciale dell’albo dedicata agli avvocati stabiliti. Per accedere ad essa, ricorda il parere, secondo la giurisprudenza comunitaria, «è necessario possedere una qualificazione professionale che sia effettiva e non solo formale». Per questo, suggerisce la commissione del Cnf, «bisogna procedere a un giudizio analitico caso per caso, verificando dalla documentazione prodotta quale sia la consistenza del percorso formativo e professionale dell’interessato». Ad ogni modo, va detto, che gli ordini territoriali non avranno a disposizione delle griglie di valutazione oggettive. Sarà il collegio di avvocati a valutare se uno o sei mesi di esercizio della professione all’estero rappresentano un periodo sufficiente a dimostrare l’effettiva preparazione. E ancora, in risposta a una delle domande del Coa di Vicenza, la commissione pareri ha escluso che sia possibile, in via generale ed automatica, cancellare i soggetti che abbiano già ottenuto la iscrizione agli albi, attività che presupporrebbe un provvedimento di autotutela dell’Ordine condizionato alla dimostrazione dell’effettivo errore in cui sia incorso il Consiglio e all’accertamento di un interesse pubblico alla eliminazione della permanenza del soggetto negli albi. Ma se «è evidente la difficoltà di aggredire posizioni di diritto già acquisite» nel passato, per il futuro «l’efficacia vincolante della sentenza della Corte di giustizia potrà condurre a rifiutare la iscrizione nell’albo qualora sia accertato il carattere artificioso del percorso che ha portato l’istante alla relativa richiesta». Ignazio Marino

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